I 2004 opprettet myndighetene introduksjonsordningen for flyktninger for å gi flyktningene grunnleggende kompetanse, og slik øke mulighetene deres for å delta i arbeid og utdanning. Dette er et kvalifiseringsprogram, med undervisning i språk og samfunnskunnskap, der flykningene også skal delta på ulike typer arbeidstrening. Kommunene har plikt til å tilby programmet på heltid i to år til alle nyankomne flykninger.
I en ny ISF-rapport undersøkes det, med ulike innfallsvinkler, om flykningenes integrasjonsforløp har endret seg med etableringen av denne ordningen. Begrepet «integrasjonsforløp» beskriver hvordan flykningenes deltagelse i arbeid og utdanning utvikler seg med det antall år de har bodd i Norge (botid). Rapporten er skrevet av Marianne Røed, Pål Schøne og Janis Umblijs, på oppdrag fra Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) og Arbeids- og velferdsdirektoratet (AVdir).
– Alt i alt tyder resultatene på at det, med unntak av de første årene, er en viss bedring i integrasjonen for de flykningene som fikk tilbud om dette kvalifiseringsprogrammet da de kom til Norge, sier Marianne Røed, som har ledet arbeidet med rapporten. Hun understreker at de imidlertid ikke kan fastslå med stor grad av sikkerhet at endringene faktisk skyldes selve introduksjonsordningen.
Innlåsingseffekt de første årene
Forskerne gjør blant annet en bred deskriptiv analyse av integrasjonsforløpene til flyktninger som ankom Norge i årene før og etter at introduksjonsordningen startet opp. Mer spesifikt sammenlignes utviklingen i sysselsetting, inntekt, utdanningsaktivitet og trygdebruk for flykninger som ankom Norge i periodene 1997-2002 og 2004-2012 – henholdsvis før og etter at introduksjonsordningen ble startet opp. Analysene blir gjort separat for FN-flyktninger, asylsøkere og familieinnvandrere, for tolv år etter ankomsten til Norge. Asylsøkerne er i hele perioden den klart største gruppen.
– Beskrivelsene tyder på at introduksjonsprogrammet gir en innlåsingseffekt i de første årene, forteller Røed.
Denne innlåsingseffekten går ut på at flyktningene i disse årene bruker mye tid på å delta i kvalifiseringen, og derfor har mindre tid til å jobbe og/eller delta i ordinær utdanning. Dermed får flyktningene i de første årene etter ankomsten lavere inntekt fra eget arbeid, og er mer avhengige av trygd.
Forskjeller mellom grupper
Innlåsingseffekten gjør seg særlig gjeldende blant mannlige asylsøkere, noe som henger sammen med at disse flykningene - før introduksjonsordningen ble etablert - gjorde det relativt bra på arbeidsmarkedet i de første årene. Etter at de har bodd rundt fem år i Norge, er det imidlertid liten forskjell mellom integrasjonsforløpene til de asylsøkerne som fikk rett til introduksjonsordningen da de kom til Norge, og de som ikke fikk det.
Når det gjelder FN-flyktninger er det betydelig mindre innlåsingseffekt i de første årene. For denne gruppen var imidlertid integrasjonsnivået svært lavt i startfasen, også før introduksjonsordningen ble etablert, forteller Røed. I gjennomsnitt var under 15 prosent av FN-flyktningene som kom i perioden 1997-2002 sysselsatt i de første årene. Fra omtrent fem år etter ankomsten, økte imidlertid sysselsettingsgraden til dem som fikk rett til introduksjonsprogrammet sammenlignet med de som ikke fikk. Etter tolv år i Norge hadde FN-flyktningene som kom etter 2003 i gjennomsnitt nesten 20 prosentpoeng høyere sysselsettingsrate enn de som kom før.
Tallfesting av effekten
Forskerne har også forsøkt å tallfeste om introduksjonsordningen faktisk har påvirket flyktningenes integrasjonsforløp, ved å gjennomføre en effektevaluering.
Røed forklarer at evalueringsstrategien de valgte baserte seg på å sammenligne integrasjonsforløpene til flyktninger med og uten rett til introduksjonsordningen da de kom til Norge, men som ellers ikke var forskjellige når det gjelder egenskaper av betydning for å lykkes i arbeid og utdanning. Da ordningen ble etablert i 2004, fikk alle de som hadde ankommet etter 1. september 2003 en formell rett til deltagelse, mens de som kom før denne datoen ikke fikk en slik rett.
– Vi kan anta at det er tilfeldig om de flyktningene som kom til Norge rundt denne datoen, ankom før eller etter akkurat 1. september, og at de derfor ikke er systematisk ulike på andre områder. I så fall er det sannsynlig at eventuelle forskjeller mellom integrasjonsforløpene deres skyldes introduksjonsprogrammet, sier Røed.
Krevende analyser
Da de skulle gjennomføre denne strategien, oppstod det imidlertid to problemer, forteller Røed. For det første måtte de, for å få store nok grupper til å gjennomføre analysen, sammenligne flyktninger som kom inntil seks måneder før og seks måneder etter 1. september-grensen.
For at antagelsen om ingen systematiske forskjeller skal gjelde, burde ankomsten til flyktningene i gruppene vært mer konsentrert rundt datoen 1. september, sier Røed. For å kompenserer for dette, kontrollerte forskerne for en rekke observerbare forskjeller mellom individene ved sammenligningen av integrasjonsforløpene.
For det andre viste det seg at en stor andel av flyktningene som kom før 1. september 2003, og derfor ikke hadde rett til deltagelse i introduksjonsordningen, allikevel hadde fått gjennomføre programmet. Andelen deltakere blant flyktningene som kom etter 1. september var derfor bare rundt 20 prosentpoeng høyere enn blant dem som kom før.
For å kompensere for denne lave forskjellen i «dosering», sammenlignet forskerne også integrasjonsforløpene til alle flyktningene som ankom i 2002 med forløpene til dem som kom i 2004. Mellom disse gruppene er det en betydelig større forskjell i andelen som har gjennomført introduksjonsordningen, men det er også mer sannsynlig at disse to gruppene er systematisk ulike når det gjelder uobserverbare egenskaper som kan påvirke integrasjonen. Dermed er det mer usikkerhet om forskjeller i integrasjonsforløpene er effekter av introduksjonsordningen.
Mer positivt integreringsforløp
Alt i alt tyder analysen på at introduksjonsordningen har en klar innlåsingseffekt på kort sikt, men at integreringsforløpet på lengre sikt er mer positivt for flyktningene som fikk rett til denne kvalifiseringen ved ankomsten til Norge. Denne gruppen oppnådde, etter en del år i Norge, høyere sysselsetting og inntekt, og var mindre avhengige av trygd, enn de som ikke fikk denne rettigheten.
Når man sammenligner de som kom seks måneder før og etter 1. september 2003, er imidlertid ikke denne positive utviklingen statistisk signifikant, selv 12 år etter at flyktningene ankom Norge. Det blir den imidlertid når man sammenligner integrasjonsforløpene til de flykningene som ankom i henholdsvis 2002 og 2004. Det vil si at de som fikk rett til introduksjonsordningen ved ankomsten til landet har, etter noen år, signifikant høyere sannsynlighet for å være i jobb, ikke avhengige av trygd og ha høyere arbeidsinntekt, enn de som ikke fikk denne rettigheten da de kom til Norge.
– På grunn av de metodiske utfordringene med analysen, må vi være forsiktige med å trekke bastante konklusjoner. Når vi ser disse resultatene under ett, kan det likevel se ut til at introduksjonsprogrammet bidrar til et mer positivt integrasjonsforløp for flyktningene, sier Marianne Røed.
