Barnehageforliket i 2003 var en milepæl for norsk velferdspolitikk. Full barnehagedekning ble sikret over hele landet, og sektoren fikk et nytt styringssystem. Barnehagene skulle organiseres som et såkalt kvasimarked, der private og kommunale aktører likestilles økonomisk. Staten tok større ansvar og styring over sektoren og private aktører ble invitert til å spille en større rolle, samtidig som kommunene fortsatt hadde ansvaret for tjenesten.
– Denne modellen har fått noen utilsiktede konsekvenser, særlig knyttet til kommunenes prioritering av barnehagetilbudet og evnen til å opprettholde små barnehager der folk bor, sier ISF-forsker Håkon Solbu Trætteberg.
Sammen med kollegene Karl Henrik Sivesind og Trond Erik Lunder har han skrevet artikkelen Statlige mål og kommunale insentiver: kvasimarkedet for barnehage som et velferdspolitisk eksperiment (Sosiologisk tidsskrift nr. 3-4, 2025). Her analyserer de hvordan staten har regulert barnehagemarkedet siden 2003.
Les hele saken i forskning.no.
Mindre penger til barnehager
Ved å sammenligne kommuner med forskjellige andeler av private og kommunale barnehager, viser forskerne at kommuner med mange private barnehager bruker mindre penger på sektoren.
I dag bestemmer kommunene selv hvor mye som skal bevilges til barnehager gjennom kommunebudsjettene. Både private og kommunale barnehager får like mye tilskudd per barn, og det er opp til de private aktørene hvordan midlene brukes.
– Hvis en kommune ønsker å satse på for eksempel språkopplæring i sine kommunale barnehager, må de gi tilsvarende støtte til private aktører. Men det er ingen garanti for at de private bruker midlene til dette formålet, forklarer Trætteberg.
Han tror dette er grunnen til at kommuner med mange private barnehager har redusert ressursbruken i sektoren totalt sett.
– Når kommunene kutter kostnadene i sine egne barnehager, reduseres automatisk tilskuddene til de private. Dette holder kostnadene nede, men det gagner ikke nødvendigvis kvaliteten. Det blir også vanskeligere for kommunene å prioritere områder med spesielle sosiale behov, sier han.
Små barnehager under press
I 2018 innførte staten en nasjonal bemannings- og pedagognorm som skulle sikre bedre bemanning i barnehagene. Selv om normen har styrket kvaliteten, har den også hatt utilsiktede konsekvenser.
– Små barnehager har fått nye økonomiske utfordringer. Bemanningskravene kan ha styrket trenden med at det blir færre små og flere store barnehager i Norge, sier Trætteberg.
Ifølge forskerne har lovgivningen i praksis favorisert store barnehager, som har bedre økonomiske rammer og større fleksibilitet til å oppfylle kravene. – Disse aktørene har stordriftsfordeler både når det gjelder økonomi og organisering, noe som gjør dem bedre rustet til å tilpasse seg de strenge reglene, forklarer han.
Fremtidens utfordringer
Barnehagesektoren står nå overfor nye utfordringer, spesielt knyttet til synkende barnetall. Dette kan forsterke presset på mindre barnehager og særlig lokale tilbud på landsbygda.
– Det er usikkert om dagens styringsmodell er godt nok rustet til å håndtere denne utviklingen. Selv om kvasimarkedet har bidratt til økt kapasitet, viser vår studie at det også har hatt uønskede utslag, sier Trætteberg.
Han mener det er behov for en bedre balanse mellom statlig styring og lokale behov.
– For å sikre at markedstenkningen fungerer til samfunnets beste, må vi finne en måte å kombinere nasjonale mål med kommunenes mulighet til å tilpasse tilbudet lokalt, avslutter han.
Vil du vite mer? På ISFs frokostseminar Velferdstjenester, styring og marked 26. februar, vil Håkon Solbu Trætteberg presentere forskningen og diskutere hvordan offentlig styring kan sikre bedre kvalitet i norske barnehager.